全国政协“建立生态补偿机制中存在的问题和建议”专题调研综述|开云(中国)Kaiyun

本文摘要：“绿水青山就是金山银山，在生态环境保护上一定要算大账、算数将来账、算数整体账、算数综合账，中央和地方都要实施好生态补偿机制，将生态补偿作为扶贫攻坚的最重要措施，让维护生态环境的地方不倒是、能收益，让农民沦为绿色空间的守护人。

“绿水青山就是金山银山，在生态环境保护上一定要算大账、算数将来账、算数整体账、算数综合账，中央和地方都要实施好生态补偿机制，将生态补偿作为扶贫攻坚的最重要措施，让维护生态环境的地方不倒是、能收益，让农民沦为绿色空间的守护人。”关于生态补偿，习近平总书记如是说。

党的十八大明确提出创建体现市场供需和资源匮乏程度、反映生态价值和代际补偿的生态补偿制度，十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干根本性问题的要求》拒绝实施生态补偿制度，十八届四中全会明确提出制订生态补偿等法律法规，到了2017年党的十九大，创建市场化、多元化生态补偿机制被出台议事日程，生态补偿机制建设有序前进，逐步下降为生态文明体制改革的最重要内容。然而，要算清生态补偿这笔账并不更容易。谁应当是补偿主体？按什么标准补偿？补偿多久？被补偿方应当分担什么责任？怎么处置好环境保护和发展的关系？企业和社会公众不应如何参予生态补偿？为了找寻这些答案，5月12~17日，全国政协副主席李斌亲率人口资源环境委员会“创建生态补偿机制中不存在的问题和建议”专题调研组赶赴安徽和浙江，对我国首个横跨流域生态补偿机制即新安江流域生态补偿机制试点了解调研，力图厘清创建生态补偿机制中不存在的问题，总结萃取两地好的作法和经验，对完备生态补偿机制明确提出可行性强劲的意见建议，为更进一步完备生态文明制度体系，建设美丽中国建言献策。

高位推展“新安江模式”不同凡响新安江是华东地区最重要生态屏障，也是长三角最重要战略水源地。发源于黄山市休宁县六股钝，是安徽省次于长江、淮河的第三大水系，也是浙江省仅次于的入境河流。新安江安徽段出境水量占到千岛湖年均入库水量的60%以上，水质长年超过或高于地表水河流二类标准，是目前我国水质最差的河流之一。2012年，在财政部、原环保部等部门的组织协调下，皖浙两省相互配合，新安江流域生态补偿机制试点月启动。

2012~2014年是首轮试点，补偿资金上，3年总计15亿元，其中中央财政每年出资3亿元，安徽、浙江两省每年分别出资1亿元；考核方式上，以安徽、浙江两省跨界街口断面水质高锰酸盐、氨氮、总磷、总氮四项指标测算补偿指数，年度水质超过考核标准，浙江拨给给安徽1亿元，反之安徽拨给给浙江1亿元，中央财政3亿元全部拨给安徽省。2015~2017年为第二轮试点周期，这轮试点引人注目“双提升”，即提升资金补助金标准、提升水质考核标准。

补偿资金上，3年总计21亿元，其中中央资金3年9亿元，按4亿元、3亿元、2亿元退坡方式补助金；皖浙两省每年各2亿元。考核方式上，之后以街口断面水质测算补偿指数，基准限值调整为2012-2014年3年牵头监测均值，同时实施分档补助金、好水好价。

随着2018年第三轮试点启动，新安江流域生态补偿机制试点的效益渐渐显出：流域总体水质为优并平稳向好，千岛湖水质构建实时提高；经生态环境部规划院评估，新安江生态系统服务价值提高为246.5亿元，水生态服务价值64.5亿元；试点选入全国“改革开放40年地方改革创新40案例”，流域内干部群众生态环保意识更进一步强化，幸福感和取得感觉更进一步提高；试点工作创建了一整套原始的工作机制，并载入中央《生态文明体制改革总体方案》，为全国生态补偿工作获取了经验糅合。试点经验已在全国6个流域、10个省份、多个领域拷贝推展。“新安江流域是生态补偿机制建设的先行探寻地。试点以来，皖浙两省将生态文明建设带入经济、政治、文化、社会建设各方面和全过程，探寻出有了一批可拷贝、可推展的生态文明制度机制，构成了‘新安江模式’。

”全国政协常委、人口资源环境委员会副主任，九三学社中央副主席兼任秘书长印红回应。“‘新安江模式’是以生态补偿为核心，以生态环境保护为显然，以绿色发展为路径，以互利共赢为目标，以体制机制建设为确保的生态文明建设模式，展现了强劲的生命力。

”全国政协人口资源环境委员会驻会副主任低波高度肯定了新安江流域生态补偿工作的成果。“钱场”“人场”均需“玉女”按照规划，2018~2020年为第三轮试点期。然而，委员们在调研中却找到，原本呈圆形全面冲出之势的试点工作经常出现了动力严重不足。压力首先来自于部分补偿资金的退坡。

据理解，第三轮试点期间，中央财政仍然给与资金补偿，只皖浙两省每年各出资2亿元，这让本来就感觉补偿资金缺口相当大的安徽省更加没“安全感”。“试点以来，黄山市在新安江综合治理、城乡污水管理、农村垃圾与河道整治等方面总计投放130.8亿元，但补偿资金仅有39.6亿元，加之已竣工的村级保洁、河面沉船、环境监管、污水处理等项目日常运营管护投放都相当大，管理资金对立十分引人注目。”安徽省黄山市市委书记任泽锋回应。浙江省对于国家层面缺席第三轮生态补偿也有自己的观点。

“2012年省际间实行生态补偿机制以来，安徽省环绕新安江环境保护投放大量资金，前两轮试点，中央和浙江省联合拨给给安徽补偿资金，从实践中上看，国家层面资金的撬动、引领起到是不能替代的。”浙江省副省长彭佳学回应。

两省期望的不仅是国家补偿资金，还有来自国家层面的协商。与前两轮比起，第三轮试点对水质考核标准更高，在水质考核中增大总磷、总氮的权重，氨氮、高锰酸盐、总氮和总磷四项指标权重分别由原本的各25%调整为22%、22%、28%、28%，适当提升水质平稳系数，由第二轮的89%提升到90%，这让安徽省感觉维护压力相当大――各项指标都已看清水质提高的“天花板”，一旦遭遇极端天气，水质就无法掌控。由此产生的浙江省不应增大补偿资金投入的点子又无法获得浙江省的接纳，于是两省在生态补偿明确指标上的重复磋商让双方都实在牵涉了过多精力。

“生态维护补偿机制牵涉到生态领域和要素多，生态功能价值差异较小，尤其是水生态维护补偿，不同于森林、草原等生态要素在空间上比较相同的特点，具备流动性，并与陆域其他生态要素密切关联，造成主客体损益关系及空间范围无法界定。”全国政协常委、生态环境部副部长、九三学社中央副主席黄润秋说道。

“正是由于这个原因，各省出于对各自发展和利益维护，表达意见必定会不存在差异，如果国家层面不充分发挥其组织者、协调者、引导者的角色，指导和协商生态补偿工作，新安江试点的更进一步发展必然阻力重重。”全国政协人口资源环境委员会副主任、环境化学与生态毒理学国家重点实验室主任、中国科学院院士江桂斌回应。在全国政协委员、自然资源部自然资源所有者权益司司长廖永林显然，生态补偿主体动力严重不足本来就主要反映在纵向补偿方面，而且对于补偿对象来说，多是发展迟缓、财力紧绷的地区，生态维护补偿与其代价的发展机会成本、做出的生态维护贡献不对等。

这就必须政府方面更进一步充分发挥财政资金引领起到，强化生态维护补偿市场需求和政策的专责交会，增大中央财政移往缴纳力度，保证生态维护补偿取得实效。“在生态维护的过程中，国家也是受益者。按照生态补偿制度谁获益谁补偿的原则，国家不不应缺席。

”廖永林说道。用基础研究前进补偿法律基础研究在科技领域的最重要起到须多言，在生态补偿机制中，理论基础的更进一步夯实也十分最重要。

这是因为，确切并科学答题生态补偿中谁来调补、给养谁、怎么调补、调补多少等方面的问题无法规避。而现阶段，这些问题的答案还不颇具体。比如，大部分研究引荐以评估生态系统服务功能的损益，或是分析因维护水生态而容许发展对应的机会成本等方法来测算补偿标准。但实际操作层面，不受主客观因素等影响，往往计算结果差异较小，且与实际缴纳能力和意愿背离很远等情况经常出现。

再行比如，目前一些流域层面积极开展的生态维护补偿，大多以跨界断面水质指标否合格作为下游补偿上游的基准，只体现了由于水质变化对应的损益关系，无法反映上下游在下泄水量、水生态空间等方面的权责关系。此外，我国也没对生态维护补偿的专门法律，2010年国务院曾将《生态补偿条例》列为法律计划，但至今仍未实施。涉及法规及设施制度建设也较为迟缓，在生态补偿的很多方面缺少法律依据和刚性约束。一些地方政府实施了规范性文件，但权威性和约束性较强。

苏州市、无锡市分别实施的地方性法规《苏州市生态补偿条例》（2014年）、《无锡市生态补偿条例》（2019年），内容也仅为对财政移往缴纳补偿资金的规定。“在实际工作中，国家的政策在一定程度上缺少操作性，各地的制度又缺少权威性，使得生态补偿在实施中伸缩性较强、弹性空间较小，更容易经常出现政治性问题。

目前，有关生态补偿的规定集中在多部法律中，对补偿范围、主体、原则、内容、对象、方式和实行措施缺少明确规定，缺少系统性和可操作性，改动完备可玩性极大。”全国政协委员、民革浙江省委不会副主委、浙江省高级人民法院副院长朱新力回应。在他显然，不应更进一步强化基础研究，完备生态维护补偿制度体系。在总结分析现行生态维护补偿机制实行情况基础上，更进一步强化基础理论研究，前进法律前期研究，积极开展征税涉及税费法理分析等，更进一步清晰生态维护补偿的实行范围、涉及利益主体的权利义务、资金来源渠道和监管拒绝等，完备生态维护补偿制度体系。

生态环境部综合司专员公署专员夏光指出，须要更进一步清晰中央与地方间、政府与市场间在生态维护补偿中的责权关系，强化有所不同领域区域各类生态维护补偿资金和政策措施的交会设施，更进一步完善完备纵向生态补偿协商机制、补偿资金用于管理及绩效评价机制等，构成系统完备和长年可持续的生态维护补偿政策制度体系。“建议积极开展生态系统服务评估和生态维护补偿法律根本性问题研究，反对条件成熟的地方探寻生态补偿法律，为研究制订生态维护补偿标准体系、效益评估体系和前进生态维护补偿法律创造条件。”黄润秋回应。

“两手发力”是可持续发展的关键皖浙两省对于国家层面仍然获取补偿资金如此在乎也从另一个方面体现出有补偿资金来源渠道和补偿方式的单一。我国在生态补偿初期主要相结合中央财政补助金资金反对，企业和社会参予积极性不低，是生态补偿机制建设的引人注目短板。

这一现象在近年来生态补偿的发展过程中并没过于大的提高，补偿资金仍然主要依赖中央财政移往缴纳。大部分地方政府用作生态维护补偿的经费十分受限，且相对于生态维护的需求量，补偿资金缺口较小，企事业单位投放、优惠贷款、社会捐献等其他渠道缺陷。

除资金补助金外，对口协作、产业移往、人才培训、资源共享园区等补偿方式在实践中也较为少见。虽然2018年，国家发改委、财政部等9部门牵头印发《创建市场化、多元化生态维护补偿机制行动计划》，具体了在资源研发、排污权、水权、碳排放权抵销、生态产业、绿色标识、绿色订购、绿色金融、绿色利益共享等9大领域创建市场化补偿机制，为前进市场化生态维护补偿工作获取了基本依据。但由于生态维护补偿市场培育可玩性较小，造成政策红利并没显著获释。“生态产品归属于公共产品，具备很强的外部效应，水权、排污权等市场化补偿规模小，影响较为小，企业和社会公众参予程度不低。

随着经济高质量发展，碳排放量较慢上升，碳价大大走低，碳汇交易的前景不容乐观。自然生态产品投放大而经济效益较低，对社会投资者吸引力严重不足。因此市场化生态补偿培育可玩性较小，对企业和社会公众的吸引力严重不足，这也要求了以财政移往缴纳为主体的生态维护补偿模式在短期内无法好转。

”印红回应。“如果一味依赖国家和地方政府获取补偿资金，生态补偿制度将不可持续。”廖永林直言。

委员们指出，不应坚决政府和市场两手发力，探寻创建市场化多元化生态维护补偿长效机制。政府方面，更进一步充分发挥财政资金引领起到，强化各类生态维护补偿市场需求和政策的专责交会，对坐落于中西部地区、贫困地区的重点生态功能区，增大中央财政移往缴纳力度，研究实施国家重点生态功能区移往缴纳资金与补偿地区生态环境保护绩效挂勾的考核评估制度，保证生态维护补偿取得实效。

市场方面，则不应更进一步完善资源有偿用于和节约维护补偿制度，引领生态受益者对生态保护者补偿，同时前进生态产业发展、创建绿色利益共享机制，希望和引领社会投资者对生态保护者补偿。流域上下游间，除按照水质水量目标展开资金补偿外，可糅合京津冀晋4省市永定河流域一体化管理的模式，希望上下游间探寻流域水生态联合管理、对口协作等多元化补偿方式和管理模式。

“在创建市场化多元化生态维护补偿机制的过程中要希望地方因地制宜积极开展实践中探寻，强化基层实践中情况的追踪调研，侧重挖出萃取基层创意实践中的好经验好作法，对其中可拷贝推展的经验强化宣传推展。”国家发展改革委地区大力发展司生态发育地区管理处副调研员刘通回应。从“绿水青山”到“金山银山”在调研中，安徽省各涉及部门数次提及了发展的压力问题。据介绍，为维护新安江流域生态环境，黄山、宣城两市继续执行了最严苛的生态环境和水资源管理制度，极力拒绝接受了一些有可能影响生态环境的产业移往，并关停并转了一批企业，大力前进产业结构优化调整，壮烈牺牲了较多发展机会。

目前，流域上下游在人均GDP、财政收入、城乡居民收益等经济指标上均差距较小，广大群众经商的心愿极为反感。如何处置好生态维护和绿色发展的关系？安徽省在这个问题上还没寻找让自己失望的答案。“下游受益方由于上游的维护和自身的修缮管理，生态价值逐步提高，生态价值红利逐步显出，与上游构成较小的发展高差，上游如果不寻找一条绿色发展的新路，与下游的差距不会更加大。

”全国政协常委、中国长江三峡集团有限公司原党组书记、董事长卢纯回应。“无论是横向补偿还是纵向补偿，安徽省都无法抱有过于大的期望，补偿是奖励式和引领式的，世界上没任何一个国家和地区依赖生态补偿发家致富，发展关键还是要靠自己。”低波说。在卢纯显然，如何在维护好生态、维护好水质的同时，探寻一条绿色发展和高质量发展的路子，构建维护和发展长年协商是篇大文章。

“维护不相等不发展，而是设置门槛，让生态优先，构建绿色发展，如果不探寻这样的路子，生态补偿机制也就丧失了最重要的生命力。”卢纯指出，生态产品具备区域整体性，时空连续性，社会公益性和经济价值性，一定要探寻生态产品经济价值的构建路径，创建起规则，评估的方法、标准，计算出来的方法和原则，为生态补偿获取依据并协商好维护和受益者之间的利益关系，同时，国家也不应指导和希望地方在维护优先，生态优先的前提下，严肃探寻好绿色发展的路子，切断“绿水青山”向“金山银山”的切换地下通道。

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